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Place publique # 73

PAR GOULVEN BOUDIC, POLITISTE

Les années 2000 avaient marqué le retour des villes dans le jeu politique et installé la figure du « maire entrepreneur ». Ce dispositif, incarné par quelques élus locaux portés à des responsabilités nationales – dont Jean-Marc Ayrault  –, s’est estompé. D’abord parce que l’État n’a jamais vraiment déserté le terrain local, organisant la compétition entre territoires, et qu’il exige désormais des collectivités de contribuer à l’effort de réduction des dépenses publiques. L’élection d’Emmanuel Macron a accéléré le mouvement, alimentant la défiance, l’État « décentralisant » volontiers ce qu’il n’entend pas gérer, comme l’accueil des migrants.

À quoi bon élire un maire ? Une telle question peut paraître déplacée à quelques semaines des élections municipales alors même que, depuis des années, la figure du maire est présentée comme l’une des rares figures – relativement – épargnée par la remise en cause générale de la « classe politique ». Incarnation de la proximité, figure rassurante, à l’image du médecin de campagne d’autrefois, dernier rempart et dernier recours quand les repères s’effacent : l’utilité du maire semble ne pas pouvoir être sérieusement mise en doute.
Et pourtant ! La fonction de maire est elle aussi entrée en crise. Les taux d’abstention enregistrés depuis plusieurs scrutins municipaux en témoignent et rappellent que cette question provocatrice semble déjà réglée pour bon nombre de nos concitoyens. Lors des deux dernières élections municipales, à Nantes, à peine plus d’un électeur sur deux a jugé utile de se rendre aux urnes.
Des enquêtes récentes suggèrent aussi une forme d’épuisement. Ainsi, près d’un maire sur deux ne se représenterait pas à l’occasion du scrutin de mars. La fonction ne fait plus recette chez ceux qui en ont tâté. On pourra, pour relativiser l’ampleur d’un tel phénomène, avancer des explications sur le fondement générationnel d’une telle désertion, ou sur le fossé entre les contraintes de la fonction et la faiblesse des gratifications qu’elle apporte. Comme s’il suffisait de revaloriser les indemnités des élus pour régler le problème et susciter un nouveau feu sacré ! On peut encore distinguer les situations des « grands maires », leaders de leurs intercommunalités métropolitaines, et des petits maires ruraux, plus affectés par le divorce entre les contraintes et les moyens.
Il n’empêche. En peu de temps, la perspective d’un « retour du local » s’est épuisée, fragilisant l’idée de la montée en puissance des maires.

REVANCHE DU LOCAL,
TRIOMPHE DES MAIRES

Créée en 2007, Place publique Nantes/Saint-Nazaire n’a cessé d’interroger cette question des politiques locales, au prisme nanto-nazairien. Le projet lui-même d’une revue urbaine trouvait une forme de justification dans toute une série de travaux qui soulignaient, au début des années 2000, le « retour des villes en Europe », ou encore la « redécouverte du local », longtemps méprisé, ignoré ou renvoyé dans le registre de la gestion dépolitisée des « trottoirs et des crottes de chien ». Juste retour des choses, l’existence d’une revue comme Place publique en devenait à son tour l’attestation. Les villes sont de retour, et elles se donnent les moyens de le penser. Le maire apparaît comme l’un des grands bénéficiaires de la période.

La grille de lecture était simple. Après des siècles de centralisation, l’État national, particulièrement en France, se serait trouvé de plus en plus dépourvu, pour ne pas dire débordé. Sur fond d’une transformation économique globale, les États auraient perdu leur superbe, s’évidant simultanément par le haut, du fait de la construction européenne, par le bas, du fait de la décentralisation.
C’est tout le sens de l’expression proposée par le politiste Patrick Le Galès d’un « desserrement du verrou de l’État ». Dès lors, l’action publique, les politiques menées à l’échelon local s’en seraient trouvées transformées en profondeur. Un enjeu est apparu comme déterminant. Il s’est agi pour les élus locaux de faire de leurs territoires des acteurs. La figure traditionnelle d’un « maire courtier », soucieux de capter pour sa ville le maximum des redistributions décidées et impulsées par l’État dans le cadre de ses politiques d’aménagement du territoire, a laissé place à la figure du « maire entrepreneur ». Les ressources ne viennent plus d’en haut, de l’État ; elles ne peuvent plus être simplement conçues comme des moyens d’arroser le territoire électoral pour le transformer en « fief ». Désormais, avec les lois de décentralisation, les ressources sont là, mais il convient de les organiser, de les mobiliser. C’est l’enjeu décrit par l’historien et sociologue Jacques Donzelot d’une « production locale de la société locale », qui explique cette transformation du rôle de l’élu et du maire en premier lieu. Lui aussi se trouve en définitive affecté par le changement. « Avoir ou ne pas avoir le pouvoir était une chose. Produire une action en était une autre. Beaucoup de nouveaux élus se dirent que le pouvoir, le vrai, était affaire de capacité d’action, d’organisation d’une production collective, bien plus que de décision souveraine1. »
Comparant quatre régions européennes, Romain Pasquier, directeur de recherche au CNRS, nous invitait à considérer que toutes les villes, toutes les métropoles ou toutes les régions, bien que juridiquement construites sur le même modèle et les mêmes règles, les mêmes instances, les mêmes compétences, n’ont pas pour autant disposé des mêmes capacités politiques. Elles n’ont pas de la même manière réussi à se constituer de manière heureuse en acteurs. Elles n’ont pas les mêmes capacités politiques, c’est-à-dire les mêmes capacités à se distinguer dans des jeux de plus en plus concurrentiels, pour la distribution de ressources de plus en plus rares. Se trouvaient ainsi prolongées les intuitions d’un Pierre Grémion, dont l’analyse du pouvoir périphérique, dans les années 1960-1970, avait déjà attiré l’attention sur les utilisations contrastées des réformes territoriales gaullistes. En raison de mobilisations trans-partisanes au nom de la survie ou de la défense de ses intérêts, la Bretagne s’est trouvée par exemple à la pointe d’une réforme régionale boudée presque partout ailleurs.
La montée en puissance du local, la prime donnée aux nouveaux entrepreneurs politiques, l’idée que le territoire local est le support à la fois d’une société et d’un gouvernement propre : tous ces éléments contribuent à expliquer et à comprendre les nouvelles formes de reconnaissance dont ont pu bénéficier certains élus locaux, dans leur course aux honneurs. Les grands maires urbains et les présidents de région, surtout, en ont bénéficié. La possibilité leur a été ouverte de construire une carrière, sur la base d’une expérience de gestion locale valorisée comme un « modèle ». Que l’on songe à Ségolène Royal, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marc Ayrault ou encore François Hollande, qui, pour certains d’entre eux, sont passés de la case « local » aux sommets de l’État, sans toujours connaître l’épreuve de l’expérience ministérielle préalable2.
Cette idée d’une capacité politique incarnée par le maire était encore très forte lorsque que nous avions sollicité les regards d’observateurs extérieurs aux premiers signes territorialisés de la crise de 2008. Contentons-nous de rappeler les propos de Renaud Epstein, dans notre n° 15 : « Une ville comme Nantes peut faire du judo avec l’État. Elle a les capacités d’utiliser sa force et de la retourner. Mais elle est un des rares territoires à le pouvoir, parce qu’elle dispose d’élites locales porteuses d’un projet, dotées d’une vision de la place de leur ville dans le monde, et qui ont su la faire partager. À Nantes, il existe une forme d’opinion publique d’agglomération ; une revue comme la vôtre contribue d’ailleurs à sa formation3. »

DES LIMITES DE LA GOUVERNANCE

Qu’en est-il désormais de ce modèle ? Dans sa simplicité ici résumée, il n’a pas été épargné par la critique ou par des discussions sur son caractère prescriptif. Il lui a souvent été reproché de sous-estimer la question démocratique, de laisser entendre que, parce qu’elle s’éloignait de la verticalité de l’État jacobin, la souplesse de la gouvernance des affaires locales engendrait comme mécaniquement un gain démocratique. Il lui a également été reproché de ne pas trop s’inquiéter de la montée en puissance des acteurs privés au sein des processus de fabrication de l’action publique locale.
Mais surtout ce modèle encourait deux reproches combinés plus importants. D’une part, il entretiendrait une croyance naïve dans la capacité du local à constituer un véritable contre-pouvoir. D’autre part, ce modèle reposerait sur l’hypothèse fragile d’un desserrement du verrou étatique. À partir de ses recherches sur la politique de la ville, reconfigurée par Jean-Louis Borloo au début des années 2000, Renaud Epstein a suggéré que l’effacement de l’État n’était que très relatif, que les politiques publiques devaient être analysées sous l’angle de sa réorganisation plus que sous l’angle de son dépérissement. D’où la notion de « gouvernement à distance », une forme de réaffirmation de l’État comme animateur de la compétition entre les territoires. Ruse de l’Histoire ou transformation néolibérale, le gouvernement à distance supposait toutefois qu’il y ait encore du grain à moudre et quelques financements à attribuer.
Or on peut s’interroger sur la pérennité même de ce modèle intermédiaire, lorsque l’enjeu financier devient si central dans l’action des communes et des collectivités locales en général. Le gouvernement à distance se contente aujourd’hui de distribuer des labels peu coûteux financièrement. L’État donne ainsi à croire qu’il agit quand en réalité il se contente de distribuer des récompenses, de s’imputer des initiatives dans lesquelles il n’est pour rien, ou si peu (écoquartiers, French Tech, etc.). L’Union européenne n’est pas en reste, si l’on songe au statut des « Capitales » – vertes, culturelles, etc.
Dans le même entretien, Renaud Epstein prévenait d’ailleurs aussitôt : « Si la Dotation globale de fonctionnement chute de 25 %, même à Nantes, vous n’y pourrez pas grand-chose. »
Non seulement l’État semble désormais se contenter d’un gouvernement symbolique des territoires, mais il fait porter sur les collectivités locales une part essentielle des objectifs de réduction des dépenses publiques. La forme fut officiellement le contrat, mais on devine trop bien ce qu’il en est de la liberté contractuelle sans choix, lorsque la « négociation » s’opère sur le mode du chantage. L’autonomie fiscale des collectivités, au nom de la réduction des déficits publics, de faible, est devenue quasi-inexistante : la suppression de la taxe d’habitation le démontre, comme elle démontre aussi l’impossible résistance des élus locaux à une réforme imposée d’en haut.

DES POUVOIRS DU MAIRE
À L’HEURE DU MACRONISME

À de nombreux égards, le macronisme gouvernemental a confirmé et amplifié des tendances déjà en germe dans les quinquennats de Nicolas Sarkozy et François Hollande.
Révélant l’erreur d’appréciation de ceux qui ont tenté d’en faire l’héritier de la deuxième gauche, décentralisatrice et girondine, Emmanuel Macron s’est fait le chantre de la réaffirmation symbolique d’un jacobinisme jupitérien, que la crise des Gilets jaunes et la réhabilitation toute rhétorique des élus locaux n’ont qu’à peine amendé. La froideur, voire l’hostilité avec laquelle il a été régulièrement accueilli lors du congrès annuel de l’Association des maires de France le confirme.
C’est qu’en pratique, en outre, la réorientation jacobine impulsée par Emmanuel Macron n’est qu’apparente. Pour des raisons tant de politique nationale que de machiavélisme électoral à visée locale, de nombreuses situations ont fait apparaître une tendance inquiétante à se défausser de certaines compétences étatiques sur les collectivités locales, dans le moment même où l’État prétendait conserver pour lui un pouvoir d’empêchement ou d’inertie. L’exemple de la gestion territorialisée de l’accueil des réfugiés en est la parfaite illustration. Dans plusieurs villes où se sont concentrées des situations humanitaires inacceptables, l’État a joué de manière quasi-systématique des stratégies de défausse et de pourrissement, refusant clairement d’assumer ses propres missions et ses compétences, tentant de faire porter la responsabilité de ces situations aux seuls élus locaux, espérant par là-même de toute évidence les déstabiliser pour mieux faire triompher ses propres candidats.
S’il en est une, c’est bien la seule aspiration décentralisatrice que l’on pourrait attribuer à l’actuel gouvernement : celle des problèmes qu’il n’entend pas gérer à l’échelle nationale, y compris dans ses propres domaines de compétence. Sur de nombreuses questions – la substitution progressive des polices municipales à la police nationale ou bien la prévention des pollutions urbaines – la définition des parts respectives de l’État et du local est en jeu, au détriment de collectivités qui n’en peuvent mais. Certes, le mouvement de défausse de l’État sur les collectivités n’est pas entièrement inédit. Mais jamais, nous semble-t-il, il n’avait été poussé à ce niveau. On conçoit la difficulté et l’enjeu pour les maires : devoir désormais endosser, à leurs propres frais et au risque de leur propre impopularité, des politiques dont ils devinent progressivement, sans toujours oser le dire, qu’ils n’en ont pas en définitive les moyens, ni politiques, ni budgétaires.
Le développement du « gouvernement à distance » a fait émerger la figure d’un maire professionnel de l’appel à projet et des appels d’offre de récompenses et de labellisations symboliques, mais la disette budgétaire les expose à une autre tentation. À Marseille, la gestion des écoles et de leur rénovation a été confiée à un partenariat public-privé. Dans de nombreuses villes, le recours à ces procédures dont la Cour des comptes, après les avoir encouragées, a démontré la malfaisance, a été érigé en emblème du sérieux budgétaire et comme l’ultime recours pour faire aboutir certains grands projets. À ce train, pourquoi ne pas envisager que les maires se contentent à leur tour d’une position de présidence de commission d’appels d’offres destinés à des acteurs privés, au nom de la saine gestion des deniers locaux ? Le recours aux acteurs privés, via les divers mécénats, les partenariats et les autres formes de collaboration entre public et privé ne serait-il pas l’horizon des futurs mandats municipaux ? Que l’on songe à Nantes, aux deux dossiers emblématiques du Yellopark et de l’Arbre aux hérons – dont un tiers au moins du financement est annoncé comme relevant de l’initiative privée.
Que l’on nous entende bien : il ne s’agit pas d’envisager une ville sans acteurs privés. Pas besoin d’émettre l’hypothèse d’un communisme municipal intégral pour rejeter d’un revers de main toute réflexion sur le sujet. Ce qui est en train de se jouer, ce n’est pas l’existence de ces acteurs, dont personne n’envisage la disparition, mais bien le jeu d’équilibre et les situations de dissymétrie de pouvoirs et d’information, qui peuvent parfois faire conclure à une diminution organisée d’un pouvoir politique résigné à son propre effacement.

DES MAIRES RÉSISTANTS ?

La conversion à l’idée d’une compétition entre les territoires, la concentration des politiques municipales, notamment métropolitaines, autour de la recherche de l’indispensable attractivité qui en découle n’est pas une fatalité. Face à l’inaction ou à l’inertie coupable et parfois volontaire de l’État, les acteurs ne sont pas totalement dépourvus.
Dans l’immédiat, il leur reviendra de revoir leurs priorités d’action. Les politiques liées à l’attractivité devront ainsi passer au filtre de leur évaluation et de leur discussion publique. Nul doute que l’on gagnera ainsi en qualité délibérative, au risque d’avoir à subir l’éternel complainte selon laquelle « on ne pourrait plus rien faire ».
Il reviendra aussi aux futurs élus, au-delà de leur seul territoire d’élection, de mettre au cœur de leur action des politiques de coopération. Car il ne s’agit pas de se satisfaire de la situation et de se contenter d’agir ici parce que l’État ne le ferait pas ou plus. La mise en place de réseaux de villes, la construction concertée entre territoires de politiques communes seront ainsi le point de départ d’une résistance organisée à l’étranglement en cours. De l’accueil des réfugiés à la question de l’enseignement supérieur, nombreux sont les dossiers à venir qui peuvent en être l’occasion et le support.
En d’autres termes, il ne s’agit pas d’en revenir à une opposition simple et binaire du « local » et du « central », mais de rappeler que dans les années futures, les deux devront à nouveau évoluer de concert. La situation n’est pas complètement inédite de ce point de vue, et l’histoire nous offre quelques précédents.
On sait le rôle qu’a joué en ce sens, tout au long du 20e siècle, le « socialisme municipal ». Face aux résistances d’un État soucieux de protéger l’initiative privée, de nombreuses politiques menées par les municipalités se sont trouvées contrecarrées par l’intervention sourcilleuse des préfets, qui n’hésitaient pas à déférer les décisions locales devant le juge administratif aux fins de leur annulation. Progressivement, et dans le même temps où l’idée même de l’État-providence gagnait en légitimité, ce sont ces efforts et cette constance qui ont finalement été récompensés par la reconnaissance, voire l’extension nationale de ces politiques locales initialement contestées.
Le recours au juge administratif, dans l’affaire des arrêtés municipaux concernant l’épandage des pesticides nous fournit l’illustration la plus contemporaine de l’actualité de cette configuration. En contradiction totale avec d’autres aspects de la politique de l’État, qui vise à se défausser sur les pouvoirs locaux, on a vu des préfets plus soucieux de la protection des intérêts économiques que de celle de la santé publique. Peu importe d’ailleurs en définitive ce que dit le droit. L’important est qu’en ouvrant le bal, le maire de Langouët, en Ille-et-Vilaine, Daniel Cueff, aura contribué à l’ouverture d’un débat, et probablement, à une évolution législative ou réglementaire d’ampleur nationale. D’autres, comme Damien Carême à Grande-Synthe, dans le Nord, en palliant le déficit de l’État dans l’accueil des réfugiés, avaient ouvert la voie. Demandant à l’État de prendre en charge le budget consacré à la mise à l’abri des occupants du square Daviais, la maire de Nantes n’agit pas autrement.
Il ne faut donc pas craindre l’émergence et la multiplication prévisible des zones et des points de friction, mais bien se donner les moyens de les penser et de les assumer. Entre le retour d’un « maire courtier », soucieux de plaire au pouvoir central pour mieux en capter les rares ressources encore distribuables, et l’hypothèse d’un pouvoir mayoral adoptant une conception offensive de sa résistance à l’air du temps, on aura bien compris les futurs choix qui s’offrent à nous.





1. Jacques Donzelot (avec Philippe Estèbe), L’État animateur. Essai sur la politique de la ville, éditions Esprit, 1994.
2. Certes, cette nouvelle voie d’accès n’est pas exclusive de la persistance ni de la résistance d’autres modèles. Ni Dominique de Villepin, ni Emmanuel Macron ne sont passé par la case de l’élection locale, ni même par l’ancrage local que suppose la députation.
3. « Crise : les territoires pris dans la tourmente », Place publique Nantes/Saint-Nazaire n° 15 (mai-juin 2009).